防衛力強化 有識者報告書全文

防衛力強化 有識者報告書全文

はじめに

「国力としての防衛力を総合的に考える有識者会議」では、令和4年9月30日から4回にわたり、以下の趣旨で精力的に議論を行ってきたところであり、ここにとりまとめの結果を報告する。なお、第3回有識者会議においては、折木良一元統合幕僚長および佐藤雄二元海上保安庁長官をお招きし、御所見を伺ったところ、とりまとめにあたり、当該御所見を参考にさせていただいたことを付言する。

(有識者会議設置の趣旨)

○わが国を取り巻く厳しい安全保障環境を乗り切るためには、わが国が持てる力、すなわち経済力を含めた国力を総合し、あらゆる政策手段を組み合わせて対応していくことが重要である。こうした観点から、自衛隊の装備および活動を中心とする防衛力の抜本的強化はもとより、自衛隊と民間との共同事業、研究開発、国際的な活動等、実質的にわが国の防衛力に資する政府の取組を整理し、これらも含めた総合的な防衛体制の強化をどのように行っていくべきかについて議論する。

○また、こうした取組を技術力や産業基盤の強化につなげるとともに、有事であってもわが国の信用や国民生活が損なわれないよう、経済的ファンダメンタルズを涵養(かんよう)していくことが不可欠である。こうした観点から、総合的な防衛体制の強化と経済財政の在り方について、どのように考えるべきかについて議論する。

【1】防衛力の抜本的強化について

(1)目的・理念、国民の理解

インド太平洋におけるパワーバランスの変化や、周辺国等による変則軌道のものを含む相次ぐミサイル発射など、深刻化するわが国の安全保障環境を受け、国民の安全保障に対する関心がかつてないほど高まっている。

防衛力の抜本的強化の目的は、このような厳しい安全保障環境において、わが国の国民の生命と財産、わが国の主権および平和と安定を守り、国際社会の秩序を保ち、安定を図ることにある。それには、日本および日本周辺での戦争を抑止し、力による現状変更を許さないというわが国の意思を国内外に示し、有事の発生それ自体を防ぐ抑止力を確保しなければならない。そして、自分の国は自分たちで守るとの当たり前の考えを改めて明確にすることは同盟国や同志国等からの信頼を揺るぎないものにするために不可欠であることも忘れてはならない。この防衛力強化の目的を、国民に「我が事」として受け止め、理解して頂けるよう、政府は国民に対して丁寧に説明していく必要がある。

その際に重要なことは、なぜ防衛力を抜本的に強化する必要があるのか、国民生活の安全や経済活動の安定を守るために必要な措置はどのようなものか、そのためにどれぐらいの負担が必要となるのかについて国民に理解してもらう努力であり、国民に丁寧に説明していくことである。

(2)防衛力の抜本的強化の必要性

(戦略性・実現可能性)

わが国周辺の安全保障環境は厳しさを一段と増しており、また、戦闘領域が宇宙、サイバー、電磁波といった分野にも広がり、いわゆるハイブリッド戦の展開など、戦い方も大きく変容している。このような新しく、厳しい安全保障環境を考えるとき、何ができるかだけではなく、何をなすべきかという発想で、5年以内に防衛力を抜本的に強化しなければならない。

その際には、戦略性・実現可能性の観点から優先順位をつけて着実に成果を上げる必要がある。まず、具体的な脅威となる能力に着目し、5年後や10年後における戦い方を見据えて、他国による侵攻の抑止や阻止、排除を行い得る防衛力を構築するという戦略性が求められる。防衛省は、防衛力の抜本的強化の7つの柱として、①スタンド・オフ防衛能力②総合ミサイル防空能力③無人アセット防衛能力④領域横断作戦能力⑤指揮統制・情報関連機能⑥機動展開能力⑦持続性・強靱(きょうじん)性-を掲げており、上記の戦略性の観点も踏まえつつ、これらを速やかに実行することが不可欠である。同時に、同盟国や同志国との連携や補完関係を踏まえたグランドデザインも必要である。このため、同盟国等との共同対処やシナジー効果も考慮した上で、わが国として優先的にどの分野を強化するべきか、また、どこまで備えが必要かという観点が重要である。特に日米同盟はわが国の安全保障政策の基軸であり、米国による拡大抑止の信頼性や、自衛隊の基地や在日米軍施設・区域等の日米の共同使用を含む共同対処能力等の安全保障面での協力の強化に加え、外交・経済等を含む幅広い分野で一層の協力の強化が不可欠である。

また、防衛力を抜本的に強化する計画が、単なる机上の計画で終わっては国民の理解は得られない。計画に沿って防衛予算を着実に執行し、装備品を調達・配備・運用できる実現可能性が求められる。既存の装備品等のスクラップ・アンド・ビルドを的確に行うことも必要である。

(反撃能力・継戦能力)

インド太平洋におけるパワーバランスが大きく変化し、周辺国等が核ミサイル能力を質・量の面で急速に増強し、特に変則軌道や極超音速のミサイルを配備しているなか、わが国の反撃能力の保有と増強が抑止力の維持・向上のために不可欠である。なお、反撃能力の発動については、事柄の重大性にかんがみ、政治レベルの関与の在り方についての議論が必要である。その際、国産のスタンド・オフ・ミサイルの改良等や外国製のミサイルの購入により、今後5年を念頭にできる限り早期に十分な数のミサイルを装備すべきである。

また、リアルな継戦能力を高めることは、抑止力と対処力の向上につながる。そのためには、これまで十分に手が回らなかった弾薬や有事対応に必要な抗堪性(こうたんせい)の高い施設等のその戦力の基礎となる部分を着実に整備していくことが必要である。自衛隊に常設統合司令部と常設統合司令官を設置することも早急に検討する必要がある。また、有事の際も国民を守り、社会経済を安定させる観点から、エネルギー安全保障や食料安全保障、わが国の自律性・不可欠性・優位性の確保を含む経済安全保障の視点や、国民保護にかかるしっかりとした計画づくりも重要である。ロシアによるウクライナ侵略の際に見られたように、電力・通信インフラが攻撃される事態にどのように対処するのかという計画を持っていなければ、抑止力は減殺されかねない。

(防衛産業・人的基盤)

わが国は 工廠(国営の工場)を持っておらず、自衛隊のニーズ(需要)に従って、防衛装備品の研究開発から製造、修理、さらに補給まで、実際に担っているのは民間の防衛産業である。その意味で、防衛産業は防衛力そのものといえる。しかしながら、防衛部門から撤退する国内企業も出てきている。競争力のある国内企業が優れた装備品やデジタル技術等を供給できるよう、防衛産業に関する課題を総ざらいし、防衛省に関係府省を加えた体制を整えて、より積極的に育成・強化を図っていく必要がある。特に、これから強化しなければならないサイバー部門に、国内企業が人や資金を投入しやすい環境をつくるのは政府の責務といえる。

防衛産業の育成・強化に当たっては、防衛装備品の海外移転と一体で考えていく必要がある。その際、「自由で開かれたインド太平洋」というビジョンの下、地域の平和と安定を確保し、わが国にとって望ましい安全保障環境の創出 につなげるといった大きな視点に立ち、防衛装備品の移転拡大を、わが国の安全保障の理念と整合的に進めていくべきである。そのため、防衛装備品の移転に課している防衛装備移転三原則及び同運用指針等による制約をできる限り取り除き、わが国の優れた装備品等を積極的に他国に移転できるようにするなど、防衛産業が行う投資を回収できるようにし、少なくとも防衛産業を持続可能なものとしなければならない。わが国政府だけが買い手である構造から脱却し、海外に市場を広げ、国内企業が成長産業としての防衛部門に積極的に投資する環境をつくることが必要である。国主導の体制を整え、装備移転を促進することは、移転先の同志国等との関係強化や地域の平和と安定に貢献することとなり、また、積極的平和主義の理念とも合致する。

また、自衛隊員は、職務遂行にあたり、「事に臨んでは危険を顧みず、身をもって責務の完遂に務める」と、自分の命をかけることをあらかじめ宣誓している唯一の公務員である。自衛官・事務官の人材確保は重要な課題であり、危険を顧みず職務に従事することが求められている自衛隊員の処遇改善、退職自衛官の活用などを積極的に検討していく必要がある。さらに、サイバー・宇宙などを含む領域横断作戦能力が重要になってきていることを踏まえ、防衛大学校や自衛隊の各種学校における人材育成において、新しい発想が必要となっている。

(防衛力の抜本的強化と総合的な防衛体制の強化)

現在、わが国が置かれている安全保障環境は、非常に厳しく、「待ったなし」の状況にあり、中途半端な対応ではなく、防衛力の抜本的強化をやり切るために必要な水準の予算上の措置をこの5年間で講じなければならない。

ただし、5年以内に抜本的に強化するに際しては、同時に10年後といった長期間での強化策の内容や規模を「見える化」することも国民の理解を得る上で重要である。特に、防衛装備品は完成まで時間がかかるため、初めに総額で契約し、その後複数年度に分けて支払いを行うという特徴がある。このように後年度負担となる契約額と毎年度の 支払いである予算とでタイムラグが生じるという構造を含め、国民に分かりやすく示されなければならない。

その際、防衛力強化について、負担の議論まで視野に入れる以上、規模ありきではなく、優先順位づけ、実現・執行可能性のチェックなど、丁寧な議論を積み上げていくことが重要である。また、国民生活の安全や経済活動の安定を守るために真に実効的な、外交力や経済力等も含めてわが国の安全を確保する総合的な防衛体制の在り方につい て本質的な検討も必要である。「縦割りを打破した総合的な防衛体制の強化について」で示すように、わが国の安全保障を確保するための最終的な担保である防衛力を抜本的に強化し、同時に、これを補完する不可分一体の取り組みとして、わが国の国力を結集して総合的な防衛体制を強化するとともに、「経済財政の在り方について」で述べる経済・財政基盤の強化にも目配りし、新たな危機の時代を乗り切らなければならない。

わが国の防衛力の抜本的強化と、これと一体となる総合的な防衛体制の強化の度合いを測る上では、北大西洋条約機構(NATO)加盟国が用いる尺度を参考としつつも、これを直接採用することはせず、わが国特有の安全保障環境・国情や予算の仕組みに即して行うことが必要である。その際、わが国の総合的な防衛体制の強化に向けた努力が国際的に評価されるものでなければならない点には当然留意すべきである。

【2】縦割りを打破した総合的な防衛体制の強化について

(1)総論

わが国周辺における核・ミサイル能力の増強や力による一方的な現状変更の試み、サイバー攻撃を用いたハイブリッド戦など新しい戦い方や国民保護といった幅広い課題に対応していかなければならない。このような課題に対処する上では、防衛力の抜本的強化が中核となるが、幅広い課題であるが故に、外交力・経済力といった防衛力以外の国力の活用も不可欠である。「自衛隊が強くなければ国は守れない」という考えが根本であるが、同時に「自衛隊だけでは国は守れない」ということも肝に銘じ、自衛隊のみならず、国全体で総合的に取り組まなければならない。この点に関し、新たな国家安全保障戦略と防衛計画の大綱等により、防衛力の抜本的な強化とそれを補完する総合的な防衛体制の強化の適切な連携が確保されるようにするべきである。例えば、インド太平洋における海洋国家であるわが国においては、領海を守り、関係国と協力してシーレーンの安定を確保する上で、海上保安庁による法執行活動も死活的に重要である。現下の厳しい安全保障環境を踏ま えれば、平素から最前線で活動している海上保安庁の体制を大幅に強化し、抑止力・対処力を増強していかなければならない。また、有事における防衛大臣による海上保安庁に対する統制、それに基づく海上保安庁と自衛隊の連携も極めて重要な課題である。

また、サイバーであれば警察、総務省、更には民間企業が対応していることに加え、先端的で原理的な技術の多くはマルチユースであり、公共インフラは、有事に国民を守る重要な機能を担うこととなる。

こうした現状を踏まえれば、これらの分野におけるあらゆる能力を、国力としての防衛力という観点で総合的・一体的に利活用すべきである。他府省や民間企業が管理・所有する研究成果やインフラ機能が政府として最大限活用されるよう、府省間、官民の連携体制を構築することが必要である。その際、防衛省・自衛隊等のニーズを踏まえ、関係府省が連携し、それらの予算が総合的な防衛体制の強化のために効果的に活用される仕組みとすることが重要である。



(2)研究開発

最先端の科学技術の進展の速さは、これまでの常識をはるかに超えており、基礎研究の成果がすぐに実用技術で展開されるようなケースが増えている。また、先端的で原理的な技術は、ほとんどが民生でも安全保障でも、いずれにも活用できるマルチユースである。言い換えれば、民生用基礎技術、安全保障用の基礎技術といった区別は、実際には 不可能になってきている。

また、宇宙、サイバー、AI、量子コンピューティング、半導体など最先端の科学技術は経済発展の基盤と同時に防衛力の基盤にもなっている。だからこそ、先端技術への国家投資は、総合的な防衛体制の強化だけでなく、経済力の強化という観点からも重要である。安全保障上の技術にとどまることなく研究開発を推進し、それをさらに社会で活用し、市場化するというイノベーションや産業構造の転換が、経済力を強化し、経済力が研究開発につながっていくという好循環を目指すべきである。

このため、総合的な防衛体制の強化に当たっては、安全保障分野の研究者だけでなく、広くアカデミアや民間の最先端の研究者の協力が必須である。政府としては、府省間の縦割りを打破して、政府と大学、民間が一体となって、防衛力の強化にもつながる研究開発を進めるための仕組みづくりに早急に取り組むべきである。具体的には、防衛 省以外の他府省計上の予算について、総合的な防衛体制の構築に資するよう、安全保障分野におけるニーズとシーズ(研究や技術の種)をマッチングさせる政府横断的な枠組みを構築すべきである。

なお、前述のように、宇宙、サイバー、AI、量子コンピューティング、半導体など最先端の科学技術に対しては、研究開発の枠組みを作るだけではなく、最先端の研究者に参画してもらうことが必須である。国立研究開発法人をハブとして活用することや、大学の内外に特別な場を作るこ とも一案である。研究開発のそれぞれの分野、枠組みの性格に応じて、慎重にコンセンサスを得ていく努力が重要である。



(3)公共インフラ

公共インフラも安全保障を目的とした利活用をさらに進めるべきである。特に南西諸島の港湾や空港などの公共インフラは安全保障上の重要な機能を担い得る。自衛隊・海上保安庁の配備・利用が想定される空港・港湾、国民保護のために必要な空港・港湾等を含め、有事を見越して、平時から政府全体で備えることが重要である。このことが抑止力の向上に資する。このような公共インフラ投資を促進していくため、毎年度の事業のマッチングなど、防衛省・自衛隊や海上保安庁のニーズを反映する枠組みを構築すべきである。

この取り組みは、有事に備えて港湾や空港を平素から利活用するルールづくりと一体として行われなければならない。

一方で、自衛隊が港湾や空港を使用することに対して抵抗感のある地方自治体もあることも事実である。加えて、有事の際に国民の命を守る避難施設の整備も平時から進める必要がある。地方自治体と住民の協力を得ながらこれらの取組を進めていくためには、政府が一体となって努力する必要がある。



(4)サイバー安全保障、国際的協力

ハイブリッド戦では、攻撃側が自身の身元等を秘匿しつつ、さまざまなところにサイバー攻撃を仕掛けてくる。被害を受けたインフラ等の種類によって所管府省が異なることは非効率であり、民間も含めて一体となって対応できる革新的な体制を考えるべきである。また、サイバー攻撃については、被害を受けてから対処するのではなく、それを未然に防ぐための能動的なサイバー防御(アクティブ・サイバー・ディフェンス)が必要である。そうした観点から、国家として人材や新規産業の育成も含めてサイバー安全保障能力を高めるべきである。具体的には、わが国全体のサイバー安全保障分野での対応を一元的に指揮する司令塔機能を大幅に強化するなどし、能動的なサイバー防御を実施できるような新たな制度を設けるべきである。ただし、制度の検討に当たっては、その対象が安全保障にかかわるものに限ることを明確にし、通信の秘密等国民の権利侵害に対する懸念を払拭することが必要となる。

また、地域の厳しい安全保障環境のなかで、わが国と地域の平和と安定を守るためには、わが国だけでなく、同志国等の抑止力を向上させることも効率的かつ効果的である。そのため同志国等との国際的協力の推進も不可欠であり、安全保障のニーズを踏まえて縦割りを打破して関係省庁が協力する仕組みを構築すべきである。



(5)具体的な仕組み

わが国防衛力の抜本的強化を図るにあたり、総合的な防衛体制の強化は欠かせず、縦割りを打破し、政策資源の最大限の有効活用を図ることを通じ、わが国の持てる力を結集しなければならない。関係府省が連携する新たな仕組みを下記のとおり構築し、その活用を大いに進めるべく、将来を見据えた前向きな検討が求められる。



①基本的考え方

わが国防衛力の5年以内の抜本的な強化を図るには、下記の府省横断型の取組に対して、防衛力の抜本的強化を補完する不可分一体の取り組みとして、新たな「中期防衛力整備計画」の最終年度に当たる令和9年度予算には必要な水準の予算上の措置が講じられている必要がある。それまでに複数年にわたって重点的に資源を配分する観点から、各年度予算において、これらの取組に関する経費を総合的な防衛体制の強化に資する経費として計上・ 把握する。各年度の概算要求において特別な要望枠を設けるなどの予算要求と連動する大胆な措置を講じるとともに、その執行や防衛省・自衛隊・海上保安庁のニーズの反映状況を含めた進捗(しんちょく)状況を関係府省会議において確認する。



②研究開発

総合的な防衛体制の強化に資する科学技術研究開発の推進のため、関係省庁が国家安全保障局、防衛省および内閣府(科学技術政策担当)と連携して、防衛省の意見を踏まえた研究開発ニーズと各省が有する技術シーズをマッチングさせるとともに、当該事業を実施していくための府省横断的な仕組みを創設する。

具体的には、国家安全保障局、防衛省および内閣府(科学技術政策担当)を含む関係府省会議において、毎年度の予算編成過程前に防衛上の「重要技術課題」とマッチングの「目標額」を定めた上で、防衛省の意見を踏まえた研究開発ニーズ、防衛省の研究開発、各省が汎用(はんよう)目的として実施可能な研究開発をマッチングするとともに、事業の執行についても関係府省会議で進捗確認する。



③公共インフラ

武力攻撃事態等における自衛隊・海上保安庁の展開、その前提となる平時の訓練その他わが国の平和と安全のための任務の遂行のための利用や国民保護への対応の実施を円滑に行うため、国家安全保障局、防衛省および国土交通省(海上保安庁を含む)を含む関係府省会議の議論を経て、自衛隊・海上保安庁のニーズに基づき、国土交通省が関係府省と連携して、空港・港湾等の公共インフラの整備や機能強化を行う仕組みを創設する。

具体的には、国家安全保障局、防衛省および国土交通省を含む関係府省会議において、南西地域(特に先島諸島)における空港・港湾、自衛隊・海上保安庁の配備・利用が想定される空港・港湾、国民保護のために必要な空港・港湾等について、自衛隊・海上保安庁のニーズを踏まえ、「特定重要拠点空港・港湾」(仮称)の整備・運用方針を定めた上で、それを空港法・港湾法に基づく基本方針に反映させ、利用等にかかる規程の整備を行う。



④サイバー安全保障

サイバー安全保障分野の取組に関して、縦割りを打破し、政府内で責任部局を定めて、一元的に指揮する体制を構築する。新体制は、サイバー関連のインテリジェンスの収集・集約・分析を実施し、その結果も踏まえ、民間との情報共有を含めた積極的な連携やサイバー攻撃を未然に防ぐための能動的な対処等を含むサイバー安全保障分野の取組の総合調整を行う。

⑤国際的協力

総合的な防衛体制の強化に資する国際協力の推進のため、国家安全保障局、防衛省および外務省等が連携して、わが国および同志国の抑止力の強化を含む安全保障上のニーズを踏まえた国際的な支援を行う仕組みを創設する。

具体的には、国家安全保障局、防衛省および外務省等からなる国家安全保障局が主催する関係府省会議において、毎年度の予算編成過程前に、わが国と同志国の抑止力の向上、わが国の防衛装備品の移転の推進等の観点から、非ODAの無償の資金協力による同志国の軍等に対する資機材供与やインフラ整備等を「特定安全保障国際支援事業」として特定する。事業の執行についても関係府省会議で進捗を確認する。

【3】経済財政の在り方について

(1)防衛力強化と経済財政

国力としての防衛力を強化するためにも、経済力を強化する必要がある。防衛力強化には、先端技術の開発や防衛産業の振興など、わが国の経済力強化につなげられそうな糸口が複数ある。

さらに、わが国の財政基盤の強化も欠かせない。わが国が抱える脆弱性(ぜいじゃくせい)として、中長期的に国力低下の要因となり得る少子化・人口減少に加え、有事における金融・財政の持続可能性が挙げられる。有事を想定した総合的な防衛体制の強化には、持続性のある経済力・財政基盤の強化と、それに対する国民の理解が必要である。有事の際に、わが国経済・金融システムにどのようなリスクが発生するのか、それらのリスクをいかに最小化して、わが国経済・金融システムを守るのかをあらかじめ検討しておくことが重要になる。

海外依存度が高いわが国経済にとっては、エネルギー等の資源確保とともに、国際的な金融市場の信認を確保することが死活的に重要である。足元では貿易赤字が続くとともに、長期的には成熟した債権国としての地位も盤石である保証はない。資金調達を海外投資家に依存せざるを得ない事態に備えることも念頭におく必要がある。

英国政府の大型減税策が大幅なポンド安を招いたことは、国際的なマーケットからの信認を維持することの重要性を示唆しており、既に公的債務残高の対GDP比が高いわが国は、なおさらそのことを特に認識しなければならない。加えて、安全保障上のツールとして金融制裁を活用するケースが増えてきており、金融市場に強いストレスがかかった際、有事におけるわが国経済の安定を維持できる経済力と財政余力がなければ、国力としての防衛力がそがれかねない点にも留意が必要である。その意味で、防衛力の抜本的強化を図るには、経済情勢や国民生活の実態に配慮しつつ、財政基盤を強化することが重要である。



(2)財源の確保

防衛力の財源についてはその規模と内容にふさわしいものとする必要がある。防衛力の抜本的強化に当たっては、自らの国は自ら守るとの国民全体の当事者意識を多くの国民に共有していただくことが大切である。その上で、将来にわたって継続して安定して取り組む必要がある以上、安定した財源の確保が基本である。これらの観点からは、防衛力の抜本的強化のための財源は、今を生きる世代全体で分かち合っていくべきである。

財源確保の検討に際しては、まずは歳出改革により財源を捻出していくことを優先的に検討すべきである。透明性の高い議論と目に見える歳出の効率化を行うことにより、はじめて追加的な財源確保についての国民の理解が得られるものであることを忘れてはならない。防衛関係予算は非社会保障関係費に属することから、政府の継続的な歳出改革の取り組みとしては非社会保障関係費が対象となる。また、過去のコロナ対策で国民の手元に届くことなく独立行政法人に積み上がった積立金の早期返納などを財源確保につなげる工夫も必要である。

歳出改革の取り組みを継続的に行うことを前提として、なお足らざる部分については、国民全体で負担することを視野に入れなければならない。歳出のタイミングと歳入のタイミングがずれることに伴う期間調整の仕組みや、防衛力の抜本的な強化の内容と他経費とのバランスを踏まえた検討は必要であるとしても、国債発行が前提となることがあってはならない。

歴史を振り返れば、戦前、多額の国債が発行され、終戦直後にインフレが生じ、その過程で、国債を保有していた国民の資産が犠牲になったという重い事実があった。第二次大戦後に、安定的な税制の確立を目指し税制改正がなされるなど、国民の理解を得て歳入増の努力が重ねられてきたのは、こうした歴史の教訓があったからだ。

そうした先人の努力の土台の上に立って、国を守る防衛力強化が急務となっているなか、国を守るのは国民全体の課題であり、国民全体の協力が不可欠であることを政治が真正面から説き、負担が偏りすぎないよう幅広い税目による負担が必要なことを明確にして、理解を得る努力を行うべきである。持続的な経済成長実現と財政基盤確保とを同時に達成するという視点に立ち、国民各層の負担能力や現下の経済情勢へ配慮しつつ、財源確保の具体的な道筋をつける必要がある。その際、高齢化が進むなかで今後も社会保険料等の負担が増すことを踏まえるとともに、成長と分配の好循環の実現に向け、多くの企業が国内投資や賃上げに取り組んでいるなか、こうした企業の努力に水を差すことのないよう、議論を深めていくべきである。

政府は、多角的な検討を速やかに行い、本年末に方針が決定される令和5年度予算編成・税制改正において成案を得て、具体的な措置を速やかに実行に移すべきである。

=(完)

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